L’affaire Benalla peut-elle servir à quelque chose ?

L’élection présidentielle de 2017 et les élections législatives qui ont suivi se sont déroulées et dénouées en pleine crise démocratique dans notre pays. Pour y répondre, depuis le début de ce quinquennat, la marque de fabrique du pouvoir exécutif est de vouloir réformer rapidement, d’apporter une réponse effective aux problèmes qu’il identifie. Qu’on soit d’accord ou non avec les décisions prises, les exemples emblématiques ne manquent pas : dédoublement des classes de CP en REP+, ordonnances loi travail, aéroport Notre-Dame des Landes, réforme SNCF, augmentation du budget de la Défense à 2% du PIB… Aujourd’hui, plus d’un an après l’élection présidentielle, entamer la révision institutionnelle était devenu absolument nécessaire. Même méthode : faire vite, de manière directive et produire un texte convaincant, au moins en surface, au risque de ne pas s’attaquer à la racine du mal. Et cette question : aller vite pour réformer ou réformer en profondeur ?

 » L’affaire Benalla montre – juste à temps – que la réforme constitutionnelle n’est peut-être pas suffisamment à la hauteur des enjeux démocratiques. »

 

Ce n’est pas seulement une crise institutionnelle

Avant même que la justice ne livre son verdict, l’affaire Benalla nous éclaire sur un point essentiel : nous ne sommes pas seulement en situation de crise institutionnelle (à laquelle le projet de réforme constitutionnelle voulait répondre). Notre régime politique tout entier est en situation d’échec. En effet, ce sont également les pratiques qui découlent de notre organisation institutionnelle qui défaillent. L’empressement médiatique fait le reste. Et la confiance nécessaire dans une démocratie représentative entre le peuple et ses responsables politiques vient à manquer.
Dans notre pays, les principales caractéristiques d’un régime démocratique semblent respectées. Les compétitions électorales sont régulières, se faisant au suffrage universel et reconnaissant le pluralisme politique. Le principe reconnu du « gouvernement de la majorité » est acceptable du fait de l’alternance possible. L’État de droit, c’est-à-dire les garanties relatives aux libertés fondamentales, s’il est imparfait au regard de l’idéal toujours inatteignable, existe bel et bien en France. En revanche, que dire de la division en trois pouvoirs séparés : le législatif, l’exécutif et le judiciaire censés se contrôler mutuellement ? La crise de notre régime politique réside essentiellement là, dans de nombreux manquements du contrôle mutuel entre les 3 pouvoirs. Depuis 1958, l’exécutif est enraciné dans le législatif. Le pouvoir judiciaire – s’il n’était pas si faible, faute de moyens – est régulièrement tenté de s’immiscer dans le jeu politique. Et voilà même que le Parlement veut s’emparer d’une affaire désormais bien installée en justice.

L’indépendance de la justice n’est pas suffisamment garantie

Destinée à conforter l’indépendance des membres du parquet (c’est-à-dire les magistrats du ministère public qui sont chargés de requérir l’application de la loi et de conduire l’action pénale au nom des intérêts de la société) la révision constitutionnelle prévoit seulement que « les magistrats du parquet soient nommés sur l’avis conforme de la formation du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) compétente à l’égard des magistrats du parquet ». En réalité, cette mesure une fois votée ne ferait qu’entériner une pratique que les gardes des sceaux successifs respectent depuis 2009. Certes, le Conseil Constitutionnel a réaffirmé récemment que la Constitution assure une « conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution ». Pourtant, l’indépendance pleine et entière de l’institution judiciaire ne peut reposer que sur un pouvoir de nomination des magistrats exclusivement confié à un CSM rénové dans sa composition, sur l’inamovibilité des magistrats du parquet, sur de nouvelles dispositions encadrant les modalités des remontées d’informations entre les parquets et le garde des Sceaux et l’organisation interne des services des parquets. Enfin l’autonomie budgétaire des services judiciaires sous l’égide du CSM doit aussi être consacrée, ainsi que le rattachement de la police judiciaire à la Justice. C’est beaucoup peut-être… Le prix d’un régime démocratique.

Les pouvoirs de contrôle du Parlement doivent être renforcés

La responsabilité du Gouvernement devant le Parlement est inscrite dans la Constitution. En dépit d’un principe de séparation stricte des pouvoirs dans un régime démocratique idéal, notre système présidentiel pratique l’immixtion de l’exécutif dans le législatif pour construire la loi. Ce mécanisme se présente comme une nécessité pour faire suite à un projet politique porté par le Gouvernement. En revanche, cette immixtion induit un dysfonctionnement majeur quand il s’agit du rôle de contrôle par le Parlement de l’action du Gouvernement. Le lien très fort et à sens unique aboutit ici à ce que le Gouvernement décide de ce sur quoi il accepte d’être contrôlé ! A quoi s’ajoute que le plus souvent, lorsque le Gouvernement a accepté un contrôle, c’est lui qui choisit et fournit les documents permettant ledit contrôle. Prenons un exemple : tous les gouvernements de ce siècle ont souhaité éviter les contrôles par le Parlement en matière de vente d’armes, domaine où l’exécutif détient l’exclusive en matière d’octroi d’autorisation de ventes d’armes aux entreprises françaises. Rien ne permet aujourd’hui d’effectuer de contrôle démocratique sur un sujet aussi sensible. Le citoyen peut-il encore faire confiance dans l’autorité politique en l’absence de mécanismes parlementaires de vérification ?
Manifestement, si la Constitution prévoit bien d’octroyer un rôle de contrôle au Parlement sur le Gouvernement, il n’en va pas ainsi dans les faits. La réforme constitutionnelle doit tenir compte de cette réalité.

Affaire Benalla : les enjeux interpersonnels ont pris le pas sur la rationalité du système. Les postures politiciennes faciles des uns et des autres semblent dominer le débat. Il revient donc au Premier ministre de restaurer la confiance, de dire si l’affaire Benalla n’est qu’un épiphénomène, une étape supplémentaire dans la régression ou bien un signal pour enclencher des mécanismes forts de progrès démocratiques.

Sébastien NADOT, député. Le 22/07/2018

Partagez :